شورای عالی فضای مجازی، مساله فیلترینگ و تداخل صلاحیت‌ها در گردش آزاد اطلاعات

با تشکیل دور جدید جلسات شورای عالی فضای مجازی، میلیون‌ها نفر به نتایج گفت‌وگوهای این شورا در زمینه «رفع فیلترینگ» چشم دوخته‌اند؛ وعده‌ای که رئیس دولت چهاردهم به مردم داد و در فرایندی گام به گام و رو به جلو قرار گرفته است.

در زمینه کارکردهای این شورا، بررسی و پژوهش‌هایی صورت گرفته است از جمله «علی حاجی‌پور کندرود» در پژوهشی با عنوان «گردش آزاد اطلاعات و تداخل صلاحیت‌ها در رویه شورای عالی فضای مجازی» که در فصلنامه مطالعات حقوقی فضای مجازی در زمستان ۱۴۰۲ منتشر شد، ضمن بررسی مراجع صلاحیت‌دار سیاستگذاری و قانون‌گذاری فضای مجازی، به‌طور اخص جایگاه شورای عالی فضای مجازی را مورد بررسی قرار داده است.

این پژوهش با روش توصیفی-تحلیلی درصدد پاسخ به این سؤال است که جایگاه شورای عالی فضای مجازی در تعیین گستره آزادی ارتباطات تا کجاست؟

از تأسیس تا مؤلفه‌های تمایز شورای عالی فضای مجازی

نهادهایی چون مجلس شورای اسلامی، شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی در کشور ما به قانونگذاری در حوزه فضای مجازی پرداخته‌اند که در مواردی اسباب تداخل و تزاحم این نهادها با یکدیگر را نیز فراهم آورده است.

بر مبنای جمع‌بندی پژوهشی، صلاحیت شورای عالی فضای مجازی در حقیقت سیاست‌گذاری و خط‌مشی‌گذاری است و مرجع مؤسس آن یعنی مقام معظم رهبری نیز انتظاری بیش از سیاست‌گذاری از این نهاد ندارند؛ چنانکه شورای عالی انقلاب فرهنگی نیز به‌عنوان نهاد هم‌عرض برای خود صلاحیت سیاست‌گذاری قائل است

شورای عالی فضای مجازی با حکم حکومتی رهبری در ۱۷ اسفند ۱۳۹۰ به‌ منظور سیاستگذاری این حوزه ایجاد شد. رئیس‌جمهوری (رئیس شورا)، رئیس مجلس، رئیس قوه قضائیه، رئیس سازمان صداوسیما، دبیر شورای عالی امنیت ملی، وزیر ارتباطات و فناوری اطلاعات، وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی، وزیر علوم تحقیقات و فناوری، وزیر اطلاعات، رئیس کمیسیون فرهنگی مجلس، رئیس سازمان تبلیغات اسلامی، فرمانده کل سپاه پاسداران و فرمانده نیروی انتظامی اعضای حقوقی این شورا و ۱۰ نفر نیز اعضای حقیقی آن هستند.

عدم پیش‌بینی شورای عالی فضای مجازی در قانون اساسی، جایگاه مصوبات وضع‌شده از سوی آن در نظام حقوقی ایران (مانند شورای عالی انقلاب فرهنگی) و قائل شدن اختیار تصویب قانون یا مصوبات لازم‌الاجرا به این شورا باعث شده است تا مصوبات این نهاد در حوزه فضای مجازی از حیث سلسله‌مراتبی در مرحله‌ای برتر و مشرف بر دیگر نهادها قرار گیرد.

مصوبات شورای عالی فضای مجازی نیز به دلیل تشابه زیاد با شورای عالی انقلاب فرهنگی باید اول با قانون اساسی مطابقت داشته باشد و دوم شورا باید در حیطه وظایف و اختیارات محوله از سوی رهبری به وضع قاعده اقدام کند.

با توجه به آیین‌نامه داخلی شورای عالی فضای مجازی می‌توان به ۲ مؤلفه که این مصوبات را از قانون عادی متمایز می‌کند اشاره کرد:

نخست: عدم انتشار تمامی مصوبات شورا

در تبصره ماده ۱۱ آیین‌نامه داخلی شورا آمده است: «آن دسته از مصوبات شورا که با تشخیص دبیر انتشار عمومی آن ضرورت دارد، به منظور درج و انتشار در روزنامه رسمی کشور ابلاغ می‌شود». بنابراین امر انتشار مصوبه که امر بسیار مهمی است به سلیقه شخصی «دبیر» واگذارشده است. حال آنکه انتشار مصوبات لازم‌الاجرا از جمله حقوق شهروندان است و چنانچه مصوبه‌ای ابلاغ نشود انتظار عمل به آن انتظار نابجایی است.

دوم: مرجع تفسیر مصوبات شورا

طبق ماده ۲۴ آیین‌نامه داخلی شورا، تفسیر مصوبات شورای عالی فضای مجازی بر عهده خود این نهاد است. این ماده راه را بر هرگونه تفسیر مصوبات بسته است. چنانچه مصوبات شورا با اسناد بالادستی و حتی قانون اساسی مطابقت نداشته باشد، چه‌بسا با تفسیر شورا این مخالفت نادیده انگاشته یا مورد غفلت واقع می‌شود.

جایگاه مصوبات شورای عالی فضای مجازی

مصوبات شورای عالی فضای مجازی لازم‌الاجرا است. با این حال از نظر سلسله مراتب هنجارهای حقوقی و نظارت بر مصوبات پرسش‌هایی وجود دارد.

الف) سلسله مراتب هنجارهای حقوقی

رهبری در حکم تأسیس شورای عالی فضای مجازی آن را نقطه کانونی سیاستگذاری، تصمیم‌گیری و هماهنگی در فضای مجازی اعلام و در همان حکم با عنوان «مصوبه» از قواعد وضع‌شده از سوی شورای عالی یاد کردند که «لازم است به کلیه مصوبات آن ترتیب آثار قانونی داده شود». به نظر می‌رسد رهبری برای شورا اختیار سیاستگذاری- و نه قانونگذاری- در نظر گرفته است و سیاستگذاری و خط مشی‌گذاری و وضع قانون اصطلاحاتی متفاوت با معانی مخصوص به خود هستند که لازم است از یکدیگر بازشناخته شوند.

قانون مرزهای مشخصی دارد اما خط‌مشی کلی‌تر است و به مصداق نمی‌پردازد. خط‌مشی باید با قوانین مطابقت داشته باشد و قرار نیست نظام قانون‌گذاری و نظام حقوقی را متشتت کند.

ب) نظارت بر مصوبات

مطابق ماده ۱۱ آیین‌نامه داخلی شورای عالی فضای مجازی، مصوبات این شورا پس از ملاحظه رئیس آن بلافاصله از سوی دبیر به استحضار رهبری می‌رسد و سپس از طرف دبیر به دستگاه‌ها و اشخاص ذی‌ربط ابلاغ می‌شود. واژه «بلافاصله» به معنی فقدان نهادی مابین شورا و مقام رهبری است و کلمه استحضار در فرهنگ دهخدا به معنای «اطلاع و آگاهی» آمده که به‌وضوح با نظارت متفاوت است.

بنابراین مصوبات این نهاد برخلاف مصوبات مجلس شورای اسلامی که تحت نظارت دقیق شورای نگهبان از حیث مطابقت با قانون اساسی و موازین شرعی قرار می‌گیرند، به‌محض تصویب لازم‌الاجرا هستند.

فقدان نهادی که مصوبات را پالایش و تأیید کند، برای هر نهاد قاعده‌گذاری خطر خروج از ضوابط کلی و پذیرفته‌شده را به دنبال دارد. در مورد نظارت قضایی باید اذعان کرد که دیوان عدالت اداری در مورد مصوبات شورای عالی فضای مجازی و شورای عالی انقلاب فرهنگی رویه ثابتی ندارد. علی‌رغم اینکه از ابطال مصوبات این نهادهای فرا قوه‌ای خودداری کرده، اما مواردی را نیز به استناد مخالفت با قانون اساسی با شرع ابطال کرده است.

از مطالعه تبصره ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری که موارد استثنای صلاحیت هیأت عمومی دیوان در مورد ابطال مصوبات را بیان می‌دارد، چنین برداشت می‌شود که منع قانونی برای اعمال نظارت بر مصوبات این شورا از سوی دیوان وجود ندارد، اما رویه عملی دیوان این بوده که در سال‌های اخیر از ورود به ابطال مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی خودداری کرده است.

در خردادماه ۱۴۰۱ یک تبصره به ماده ۱۲ اضافه شد. مطابق این تبصره رسیدگی به مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی در حوزه تحت صلاحیت این نهادها از شمول صلاحیت دیوان خارج است. لیکن رسیدگی به مصوبات و تصمیمات زیرمجموعه‌های شوراهای مذکور از قبیل هیأت‌ها )کمیسیون‌ها)، کارگروه‌ها (کمیته‌ها)، شوراها و ستادها در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار دارد. این رویکرد مجلس حاکی از تأیید ضمنی رویه شورای مذکور توسط قوه مقننه است.

اگرچه رئیس‌جمهور به‌عنوان یکی از اعضای حقوقی شورای عالی فضای مجازی در جلسات حضور و در تدوین مصوبات شورا نقش دارد و برخی از وزرا نیز در اتخاذ این تصمیمات حضور دارند، اما اخذ تصمیمات لازم‌الاجرای نهادهای خاص برای این قوه مهم حاکمیتی در قانون اساسی پیش‌بینی نشده و این عدم پیش‌بینی و تعیین حدود موجب قاعده گذاری‌های خارج از ضابطه شده است

آزادی دسترسی به اطلاعات در رویه شورا

آزادی اطلاعات به عنوان یکی از حقوق بنیادین بشر در نخستین مجمع سازمان ملل متحد در سال ۱۹۴۶ در قطعنامه شماره ۹ به رسمیت شناخته شد.

حریم خصوصی افراد از مهمترین حوزه‌هایی است که در حقوق، بر حفظ و صیانت از آن تأکید فراوان می‌شود. از نظر حقوقی هرگونه ورود در این حریم، نیازمند حکم قانون است. شورای عالی فضای مجازی در تاریخ ۱۱/۰۵/۹۶ مصوبه «سیاستها و اقدامات ساماندهی پیام‌رسان‌های اجتماعی» را باهدف ساماندهی فعالیت پیام‌رسان‌های اجتماعی داخلی و خارجی به تصویب رساند.

بند (د) ماده ۱۱ «ذخیره‌سازی و پردازش داده‌های عظیم مرتبط با فعالیت‌ پیام‌رسان‌های اجتماعی در داخل کشور و ممانعت از دسترسی غیرمجاز به آنها» را به‌عنوان یکی از اقدامات لازم و راهبردی مقرر کرده است.

اگرچه در قانون اساسی به صراحت از حق بر حریم خصوصی آن هم به معنای حق بر حریم خصوصی فضای مجازی (به دلیل موضوعیت نداشتن آن در زمان بازنگری قانون اساسی) یاد نشده است، اما با استفاده از کلیت اصل بیستم تمامی افراد را به‌صورت یکسان از «همه حقوق انسانی» برخوردار می‌داند؛ همچنین اصل ۲۵ که هر نوع تجسس را ممنوع اعلام می‌کند.

می‌توان گفت ذخیره اطلاعات و داده‌های مرتبط با پیام‌رسان‌های داخلی علاوه بر نقض قانون اساسی، تعرض به حریم خصوصی افراد محسوب می‌شود. مصوبات شورای عالی فضای مجازی به دلیل اینکه تشریفات خاص قانونگذاری در مورد آنها اعمال نمی‌شود و هم اینکه توسط مقنن تدوین نشده است، قانون قلمداد نمی‌شود تا به‌موجب آنها بتوان به حریم خصوصی افراد وارد شد. به علاوه این اقدام را می‌توان به نحوی نقض غرض سیاست فراگیری پیام‌رسان‌های اجتماعی داخلی دانست؛ زیرا اغلب کاربران فضای مجازی علت عدم استفاده از پیام‌رسان‌های داخلی را ذخیره اطلاعات توسط همین پیام‌رسان‌ها اعلام می‌کنند.

این شورا همچنین در نهم مهرماه ۱۳۹۸ مصوبه‌ای به نام «نظام هویت معتبر در فضای مجازی» را به تصویب رساند.

بر اساس بند ۹ ماده ۳ این مصوبه، »مرکز ملی فضای مجازی با همکاری قوای مجریه و قضاییه ظرف مدت شش ماه از تاریخ ابلاغ این مصوبه باید پیش‌نویس مقررات و لوایح قانونی لازم برای استقرار نظام هویت معتبر در فضای مجازی کشور را تهیه کند.»

این مصوبه به دلیل ارتباط مستقیم با حق افراد بر حریم خصوصی باید مورد بحث و تعمق نمایندگان مردم قرار گیرد. ایجاد هویت معتبر(یعنی نام و نام خانوادگی و سایر مشخصه‌های اکتسابی و انتسابی) با توجه به گسترش فعالیت‌های اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی، سیاسی و… در فضای مجازی، خصوصاً شبکه‌های پیام‌رسان نوعی تفتیش عقاید محسوب می‌شود و مغایر اصل ۲۳ قانون اساسی است، زیرا حق بر حریم خصوصی ایجاب می‌کند افراد بدون ترس از شناخته شدن کامل، اعتقادات مذهبی، سیاسی و اجتماعی خود را بروز دهند و مخاطبان بدون توجه به ارائه کننده پیام و قضاوت شخصیت او، گفتار را مورد ارزیابی قرار دهند.

مصوبه دیگری نیز با عنوان «سند راهبردی جمهوری اسلامی ایران در فضای مجازی» مورخ ۱۱/۰۵/۱۴۰۱ در شورا به تصویب رسید. این مصوبه ۲۶ هدف کلان را تعیین کرده است که هدفگذاری‌های اصولی و خوبی است.

اما نکاتی نیزر درباره این مصوبه قابل تأمل است. ازجمله نقش کمرنگ و ناچیز بخش خصوصی در اقدامات کلان.

اگرچه در تبصره ۴ آن، بر «رویکرد مشارکتی و مردمی و استفاده حداکثری از ظرفیت‌های بخش خصوصی و عمومی» تأکید شده، اما واقعیت غیرقابل کتمان این است که روح حاکم بر سند، کاملا دولتی و حاکمیتی است. در شرایطی که بخش مهمی از توان کشور در حوزه فضای مجازی، به ظرفیت‌های مردمی و بخش خصوصی تکیه دارد، به نظر می‌رسد لازم است اطمینان خاطری که این سند برای این گروه مهم ایجاد می کند، تقویت شود.

دیگر آنکه در کنار ابلاغ این سند، خبر تصویب «شرح وظایف، اختیارات و ترکیب اعضای کمیسیون عالی تنظیم مقررات فضای مجازی» منتشر شد؛ خبری که طبق آن، حضور افراد صاحبنظر و نمایندگان بخش خصوصی در این کمیسیون، صرفاً به دعوت رئیس کمیسیون آن‌هم بدون حق رأی امکان‌پذیر خواهد بود. محدود کردن نمایندگان بخش خصوصی و صاحبنظران تا این حد که به نوعی نمایندگان مردم نیز در شورای مذکور محسوب می‌شوند که در اصل کاربران عمده و اصلی فضای مجازی هستند، اقدام تأمل برانگیزی است.

تداخل صلاحیت‌ها در رویه تصویب مصوبات

تعدد مراجع در یک نظام حقوقی امری اجتناب‌ناپذیر است؛ اما در یک نظام حقوقی مطلوب نهادهای خاص به امور مرتبط با وظایف خود می‌پردازند و در کار ویژه نهادهای دیگر مداخله نمی‌کنند چرا که باعث آشفتگی نظام حقوقی می‌شوند. با این‌حال شورای عالی فضای مجازی در مواردی وارد صلاحیت سایر نهادهای حقوقی شده است.

الف) ورود به صلاحیت قوه مجریه

شورای عالی فضای مجازی در مصوبه خود در تاریخ ۳۰ دی ۱۳۹۲ اقدام به تعیین بودجه کرده است: «بودجه سال ۱۳۹۳ مرکز ملی فضای مجازی به‌منظور تحقق اهداف شورای عالی فضای مجازی و مرکز ملی فضای مجازی موافقت گردید و دولت مبلغ یک هزار میلیارد ریال از محل ردیف‌های درآمدی وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات به‌عنوان بودجه سال ۱۳۹۳ مرکز ملی فضای مجازی منظور نماید».

وضع مصوبه با موضوع تهیه و تدوین بودجه از سوی نهادهای دیگر به‌منزله مداخله در کار قوه مجریه است که موجب ایجاد نابسامانی در برنامه یک‌ساله دخل‌وخرج کشور می‌شود. وظایف متعدد قوه مجریه به گفته محققان حقوق اساسی شامل اجرای تصمیمات قوای دیگر، تهیه و تدارک تصمیمات و اتخاذ تصمیم‌های لازم‌الاجرا است. در مورد اجرای تصمیمات قوای دیگر که اولین وظیفه قوه مجریه است نیز شرایطی قائل می‌شوند.

تصمیم‌های تقنینی از سوی قوه مقننه که سرانجام به‌صورت قانون لازم‌الاجرا درمی‌آید و دستگاه حکومتی و اجرایی اقدامات خود را بر پایه این قواعد یا در چارچوب آن استوار می‌سازد. تصمیمات قضایی از سوی دادگاه‌های صالحیت‌دار که به شکل آرای قضایی لازم‌الاجرا صادر می‌شوند و قوه مجریه مکلف است کلیه لوازم و وسایل مورد نیاز را برای اجرای آنها به کار اندازد.

تعدد مراجع در یک نظام حقوقی امری اجتناب‌ناپذیر است اما در یک نظام حقوقی مطلوب نهادهای خاص به امور مرتبط با وظایف خود می‌پردازند و در کار ویژه نهادهای دیگر مداخله نمی‌کنند چرا که باعث آشفتگی نظام حقوقی می‌شوند. با این‌ حال شورای عالی فضای مجازی در مواردی وارد صلاحیت سایر نهادهای حقوقی شده است

اگرچه رئیس‌جمهور به‌عنوان یکی از اعضای حقوقی شورای عالی فضای مجازی در جلسات حضور دارد و در تدوین مصوبات شورا نقش دارد و برخی از وزرا نیز در اتخاذ این تصمیمات حضور دارند، اما اخذ تصمیمات لازم‌الاجرای نهادهای خاص برای این قوه مهم حاکمیتی در قانون اساسی پیش‌بینی نشده و این عدم پیش‌بینی و تعیین حدود موجب قاعده گذاری‌های خارج از ضابطه شده است.

تهیه و تنظیم سند بودجه از سوی قوه مجریه انجام می‌شود، زیرا این قوه مجریه است که دارای کلیه امکانات برای پیش‌بینی هزینه‌ها و درآمدها است و ازلحاظ فنی می‌تواند مسائل پیچیده و ظریف و انعکاس رقمی فعالیت‌های خود را برآورد کند (طبق اصل ۵۲ قانون اساسی). بودجه سالانه از طرف دولت تهیه و به تصویب مجلس می‌رسد و هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.

ب) تحدید صلاحیت قوه مقننه

شورای مذکور در جلسه مورخ ۲۵/۰۹/۹۴ در ماده ۲ مصوبه «سیاست‌های حاکم بر برنامه‌های ملی بازی‌های رایانه‌ای» برای مجلس شورای اسلامی تکلیف به اصلاح و تنقیح قوانین مرتبط با مالکیت آثار و قانون جرائم رایانه‌ای در جهت افزایش بازدارندگی، کاهش تکرار تخلفات و جرائم، حفظ حربم خصوصی و حقوق مصرف‌کننده کرده است.

این در حالی است که پیشنهاد وضع قانون مطابق اصل ۷۴ قانون اساسی از طریق طرح و از سوی نمایندگان مجلس یا از طریق تقدیم لایحه از طرف هیئت دولت انجام می‌شود و اصلاح و تنقیح قوانین نیز از قاعده لزوم تعمیق و شور نمایندگان مجلس و طی کردن تشریفات خاص خارج نیست. اصل حاکمیت قانون ایجاب می‌کند امور کشور مطابق اصول قانون اساسی انجام شود و شورای عالی می‌تواند این مصوبه را از طریق هیئت وزیران به مجلس تقدیم کند.

جان کلام

صلاحیت شورای عالی فضای مجازی در حقیقت سیاست‌گذاری و خط‌مشی‌گذاری است و مرجع مؤسس آن یعنی مقام معظم رهبری نیز انتظاری بیش از سیاست‌گذاری از این نهاد ندارند. چنانکه شورای عالی انقلاب فرهنگی نیز به‌عنوان نهاد هم‌عرض برای خود صلاحیت سیاست‌گذاری قائل است.

با توجه به این مهم، تصمیمات شورا باید غیرقطعی، عام و کلی و در راستای هماهنگی نهادهای سیاسی پایین‌دست و بنابراین دارای ثبات طولانی باشد و هدف آنها در راستای کلی‌ترین اهداف.

چنانچه شورای عالی ضمن تعمیق در امور مرتبط با فضای مجازی به امر سیاست‌گذاری بپردازد و به جای وضع قواعد لازم‌الاجرا به تعیین خط‌مشی و همکاری با قوا مخصوصاً قوه قانون‌گذار از طریق پیشنهاد موارد مرتبط با امور فضای مجازی به هیئت وزیران برای تبدیل به لوایح کاربردی و تخصصی و تقدیم به مجلس همت گمارد، در جایگاه اصلی خود قرار خواهد گرفت و به اهداف عالیه تأسیس خود جامعه عمل خواهد پوشاند.

پی نوشت:

علی حاجی پور کندرود، «گردش آزاد اطلاعات و تداخل صلاحیت‌ها در رویه شورای عالی فضای مجازی»، فصلنامه مطالعات حقوقی فضای مجازی، سال دوم، شماره چهارم، زمستان ۱۴۰۲